os agrupamentos de escolas na política educativa portuguesa
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Sobre a Pessoa Autora
Licenciado em História, curso de estudos superiores especializados em Administração Escolar, mestre e doutor em Ciências da Educação. Professor do ensino secundário (aposentado). Autor de materiais escolares e textos sobre educação. Formador em áreas como administração educativa, educação e desenvolvimento e conceção e desenvolvimento de projetos educativos. Áreas de interesse científico: administração escolar, política e sociologia da educação.
Resumo
As primeiras medidas no sentido da agregação de escolas foram introduzidas em Portugal nos anos oitenta do século XX, através da criação das escolas C+S, das escolas básicas integradas e das áreas escolares. Nos anos noventa, em nome do reforço da autonomia das escolas e da territorialização da política educativa, enveredou-se pela integração de escolas em agrupamentos, com base em duas lógicas: uma lógica racionalizadora imposta pela administração educativa, apostada no reordenamento da rede escolar; e uma lógica pedagógica, articulada com a autonomia e a liberdade de associação das escolas. Progressivamente, a primeira lógica sobrepôs-se à segunda. Assim, no início do milénio atual, a criação de agrupamentos verticais até ao 3.º ciclo, inspirados na lógica racionalizadora, tornou-se a regra, enquanto os agrupamentos horizontais, constituídos, sobretudo, por jardins de infância e escolas do 1.º ciclo, influenciados pela lógica pedagógica, passaram a ser a exceção. Finalmente, na última década, o processo de agregação estendeu-se às escolas secundárias, pelo que os agrupamentos verticais, integrando estabelecimentos desde a educação pré-escolar ao ensino secundário, tornaram-se a modalidade normal da organização escolar. Este texto analisa a constituição dos agrupamentos de escolas em Portugal, relacionando-a com a evolução das orientações de política educativa e as suas concretizações normativas.
O presente texto é a versão resumida de um capítulo da tese de doutoramento apresentada à Universidade de Évora, em janeiro de 2021, intitulada A (re)construção da cultura organizacional em mega-agrupamentos de escolas: estudo de caso na região de Lisboa.
1. introdução
O Estado português afirmou-se como um ator primordial na provisão de educação a partir da segunda metade do século XIX, através da criação e administração de uma rede de escolas públicas (Lima 2011), orientada por dois objetivos fundamentais: substituir o quase vazio existente no ensino após a expulsão dos jesuítas, em 1759; e criar as condições necessárias à frequência da escola, que decorriam de medidas como a declaração da sua gratuitidade, em 1835, e da sua obrigatoriedade, em 1870 (Carvalho 1986; Fernandes 1991).
Figura 1 – D. António da Costa foi designado, em 1859, 1.º oficial da Direção Geral de Instrução Pública e, em 1870, o primeiro responsável do recém-criado Ministério da Instrução Pública. O seu diploma mais importante foi o da reforma do ensino primário, tornado obrigatório para ambos os sexos.
Esta orientação da política educativa foi prosseguida pelo Estado Novo, no Projeto de Constituição Política da República Portuguesa, publicado pelo Decreto n.º 22 241, segundo o qual, no artigo 43.º, competia ao Estado manter «oficialmente escolas primárias, complementares, médias e superiores e institutos de alta cultura» (Presidência do Ministério 1933). Após a revolução de abril de 1974, as competências para a definição da rede escolar ficaram estabelecidas no artigo 75.º da Constituição da República Portuguesa, que atribuiu ao Estado a responsabilidade de criação de uma rede de estabelecimentos públicos de educação e ensino, no sentido de cobrir as necessidades educativas de toda a população (Presidência da República 1976).
O desenvolvimento desta disposição constitucional foi efetuado pela Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE), publicada pela Lei n.º 46/86, que, no artigo 37.º, atribui à administração central a «definição dos critérios gerais de implantação da rede escolar, da tipologia das escolas e seu apetrechamento, bem como das normas pedagógicas a que deve obedecer a construção de edifícios escolares» (Assembleia da República 1986). O planeamento e a reorganização da rede devem assentar quer numa política de regionalização efetiva, através da definição das competências dos diversos intervenientes e da afetação dos recursos necessários (artigo 38.º), quer no seu ajustamento às necessidades regionais e à capacidade de acolhimento de um número equilibrado de alunos (n.º 3 do artigo 39.º). Relativamente à distribuição dos níveis e ciclos do sistema educativo por tipos de estabelecimento, o princípio genérico estabelecido pela LBSE é o da correspondência entre eles e a tipologia dos estabelecimentos (Pires 1987), explicitando o artigo 40.º as seguintes orientações: a educação pré-escolar realiza-se em unidades separadas ou agregada com o 1.º ciclo do ensino básico; o ensino básico desenvolve-se em estabelecimentos com tipologias diversas, reunindo uma parte ou a totalidade dos três ciclos que o constituem; e o ensino secundário completa-se, predominantemente, em estabelecimentos específicos, embora nestes possam ser ministrados ciclos do ensino básico, especialmente o 3.º ciclo.
Entretanto, a criação de agrupamentos de escolas ocorreu no contexto de afirmação de políticas educativas habitualmente enquadradas numa perspetiva de territorialização (Amiguinho et al 1999). Esta introdução de modalidades de associação entre escolas que ocupam um mesmo território, no quadro do estabelecimento de parcerias educativas, teve expressão em diversos países (Fernandes 1999; Barroso 2005b, 2018a), designadamente em França com a criação das bassins d’éducation et de formation (França 2001), as schools clusters surgidas em diversos países, entre eles os Estados Unidos da América e a Nova Zelândia, nos anos noventa (Giordano 2008; Rodrigues et al 2017), ou as inter-schools networks no Reino Unido, em 2002 (Trotman 2009).
A territorialização da política educativa é uma expressão com um significado difuso, surgida no âmbito das transformações ocorridas na relação do Estado com a educação (Correia 1999), encontrando-se, no plano semântico, próxima de conceitos como descentralização, municipalização, autonomia, projeto, parceria ou desconcentração (Barroso 2005b). No entanto, o conceito de territorialização não se reduz à simples transferência de competências da administração central para o nível local, característica dos processos de descentralização, configurando, pelo contrário, soluções mistas e diversificadas, muitas vezes de sentido político contraditório, que supõem descentralização, recentralização e redescentralização (Barroso 1996). Assim, segundo Barroso (2005b), a territorialização implica um conjunto de princípios, dispositivos e processos no domínio da planificação, da formulação e da administração das políticas educativas, que apresenta como característica fundamental a mobilização dos atores ao nível local a fim de empreenderem uma ação coletiva, no sentido da conceção e implementação de estratégias educativas específicas baseadas no próprio território (Barroso 2018b).
Neste novo modo de regulação da educação (ibid.), além dos interessados diretos – os pais, os alunos, os professores –, a educação tornou-se igualmente objeto do interesse das instituições e das comunidades onde as escolas estão integradas, tornando indispensável a participação nas decisões educativas e o envolvimento de outros atores sociais, como associações e autoridades locais (Martins 2005). Esta cooperação local procura estabelecer «quadros referenciais para o sentido do que se realiza nas organizações escolares e nos territórios educativos» (Sarmento 1998, 45), podendo contribuir para uma relegitimação do serviço público de educação após o movimento de intensa deslegitimação político-ideológica, desencadeado em meados da década de setenta do século passado, no contexto da crise económica que afetou os Estados Unidos da América e os países europeus (Torres 2007).
Ora, a constituição dos agrupamentos de escolas em Portugal pode integrar-se numa estratégia de territorialização, na medida em que pretendeu contribuir para a emergência de territórios educativos, dando sentido à relação das escolas com o local e procurando assegurar a continuidade dos alunos ao longo dos diferentes níveis e ciclos de educação e ensino, além de pretender a complementaridade no uso dos recursos através da cooperação entre as escolas integradas num agrupamento (Barroso 2005b). Contudo, o agrupamento de escolas baseia-se num processo duplo de distinção-integração: a distinção implica o reconhecimento da identidade e da autonomia de cada estabelecimento de educação ou ensino no quadro do agrupamento de escolas; a integração supõe a construção de um sentimento de pertença a um território, a um agrupamento de escolas e a um conjunto de referências comuns para o desenvolvimento da ação educativa ao nível local (ibid., 2005b).
Canário (1999) identifica duas lógicas de territorialização das políticas educativas: uma que se caracterizaria pelo reforço da dependência da ação educativa em relação ao contexto, tendo como referente a sua pertinência, isto é, considerando o ponto de vista dos atores locais (crianças, jovens, famílias, educadores, professores e autarcas), enquanto a outra, em linha com o diagnóstico feito por Barroso (1996), conduzida pela administração central, se destinaria a exportar problemas para a periferia, segundo uma lógica gestionária orientada por referentes como a qualidade e a eficácia. Ora, segundo Canário (1999), a territorialização prosseguida em Portugal desde os anos noventa, designadamente através da criação de agrupamentos de escola, num processo profundamente contraditório de “livre escolha” obrigatória pelas escolas, inscreve-se na segunda lógica, já que apenas se pretendeu resolver um problema de administração do sistema educativo, neste caso relativo à (re)organização da rede escolar, revelando, essencialmente, uma preocupação de modernização e de racionalização dos recursos.
Neste contexto, as ideologias educacionais desempenharam um papel relevante na configuração simbólica dos agrupamentos de escolas na medida em que a sua legitimação se sustentou no facto de a territorialização educativa se ter instalado enquanto «crença pedagógica coletivamente partilhada, de difusão alargada» (Sarmento 1999, 19), que tendeu a colocar os agrupamentos de escolas numa lógica de mudança educativa, veiculando a ideia de que a sua constituição seria condição suficiente para a realização dessa mudança. Sarmento (ibid.) pensa que esta crença, por um lado, desresponsabilizou o Estado pela regulação da mudança, ao imputar aos atores responsabilidades na transformação da educação escolar que, de facto, eles sozinhos não dispõem, e, por outro, ocultou a necessidade de transformação de práticas pedagógicas, o que não se resolve com a simples modificação da estrutura organizacional.
É esta lógica de pendor normativista e gerencialista que Ferreira (2005) também deteta nos agrupamentos criados, ao afirmar que, em vez de uma dinâmica local em que a agregação de escolas pudesse constituir a expressão de um território e potenciasse o seu desenvolvimento educativo e social, essa agregação se caracterizou, antes, pela continuidade da tradição burocrática e centralizadora do sistema educativo português, não obstante a retórica da descentralização e da territorialização. Mas contextualizemos estas lógicas na análise das diversas fases de desenvolvimento dos agrupamentos de escolas.
Figura 2 – Mapa dos agrupamentos de escolas em Portugal Continental. Fonte: arlindovsky.net
2. origens e antecedentes dos agrupamentos de escolas
A modernização representava uma certa regressão relativamente aos objetivos de democratização da escola provenientes já do período anterior ao 25 de abril de 1974, pois assumia, apenas, uma perspetiva meritocrática associada à diversificação da oferta formativa e não à promoção da igualdade de condições de sucesso escolar (Correia, Stoleroff e Stoer 2012). Na verdade, o tema da modernização surgiu carregado de ambiguidade: por um lado, associado às ideias de racionalização, de eficácia e de melhoria da qualidade, de valorização das competências, da avaliação como instrumento de controlo e de desestatização das escolas (Lima 2002; Teodoro e Aníbal 2007); por outro, tendendo a ocultar a instrumentalização da política educativa em benefício direto do sistema produtivo, assumida pelo discurso da ideologia democrática durante o processo revolucionário recentemente vivido pelo país, mas agora substituída por um discurso “suave” de articulação e cooperação entre a escola e o mundo da produção (Correia, Stoleroff e Stoer 2012).
Assim, na segunda metade da década de oitenta do século XX, o programa do X Governo Constitucional, dirigido pelo Partido Social Democrata (PSD), identificou, como linha de orientação da política educativa, o «desenvolvimento do princípio da liberdade de aprender e ensinar através da livre escolha da modalidade de ensino no âmbito da escolaridade obrigatória», associada ao «reforço e clarificação dos meios ao ensino particular nos outros segmentos de ensino» (Portugal 1985, 59). Deste modo, o programa de governo introduzia alguma ambiguidade e tensão na política educativa, na medida em que, por um lado, defendia a continuidade da expansão do papel do Estado na educação, e, por outro, advogava a minimização desse papel com a abertura da escola à iniciativa privada, numa lógica que Afonso (2002, 59) apelidou de «neoliberalismo educacional mitigado».
Sem surpresa, o programa do X Governo elegeu a educação como um setor prioritário, tendo em conta a necessidade de preparar os recursos humanos para as necessidades do país face aos seus «desafios imediatos» (Portugal 1985, 57). Esta prioridade pressupunha a realização de uma reforma global do sistema educativo que se orientasse por uma perspetiva de racionalização ao nível da afetação dos meios financeiros e dos recursos físicos, no domínio das instalações e dos equipamentos. Esta relação entre a necessidade de uma reforma educativa e a introdução de mudanças que potenciassem a qualificação dos recursos humanos é reconhecida por Teodoro e Aníbal (2007, 80) nestes termos:
«Assumida a integração na Europa comunitária como motor exógeno de desenvolvimento do país, o discurso sobre a prioridade educativa passou a privilegiar a questão do papel do sistema escolar na qualificação de mão-de-obra, associado à afirmação da urgência em realizar uma reforma educativa global que desse coerência ao sistema de ensino e respondesse às necessidades que o sistema económico, nesta fase de integração europeia, atribuía à educação.»
Neste sentido, foi criada uma Comissão de Reforma do Sistema Educativo (CRSE), com o objetivo de realizar os estudos necessários à desejada reorganização do sistema educativo (Presidência do Conselho de Ministros 1986). Num destes estudos, Formosinho (1988) propôs a quebra do princípio de uniformidade na administração das escolas, uma vez que, como referimos, da LBSE se inferem tipologias diversas para as escolas básicas e secundárias. Sugeriu ainda que se incentivassem processos de agrupamento de escolas, a fim de viabilizar uma solução organizacional congruente com as finalidades do ensino básico, que se otimizassem os recursos humanos afetos à direção das escolas e se promovesse a coordenação regional do sistema (ibid.).Num outro estudo, Lima (1988, 161) considerou «imperioso reorganizar a rede escolar, criar mais escolas onde tal se torne necessário, repensar a tipologia dos edifícios […], contrariar o gigantismo burocrático […], o poder destrutivo da quantificação». O órgão responsável pela gestão da escola poderia ser comum a mais do que uma escola-edifício, dadas as possibilidades de constituição de agrupamentos de escolas, propondo o reforço da flexibilidade da arquitetura organizacional ao nível local, a fim de responder a situações como os agrupamentos de escolas, as escolas de reduzida dimensão ou as escolas isoladas ou distantes dos centros urbanos.
Entretanto, alcançada a maioria absoluta nas eleições legislativas realizadas em 1987, o PSD constituiu o XI Governo Constitucional, tendo-se apropriado em definitivo da ideologia da modernização e assumido que a educação é «um processo eminentemente cultural» (Portugal 1987, 64), na medida em que a renovação da sociedade e da economia dependeria de uma política educativa que valorizasse a matriz cultural portuguesa. Deste modo, o programa do Governo desenvolveu-se em três eixos – a valorização da identidade nacional, a solidariedade e a liberdade –, definindo-se esta como a possibilidade de escolher o modelo educativo de acordo com as opções do indivíduo ou da família e a garantia de uma efetiva igualdade de oportunidades de acesso às diversas vias de formação. O programa do XI Governo Constitucional era omisso relativamente à rede escolar, limitando-se a prever a elaboração de um plano para a renovação das instalações e equipamentos educativos, com a adoção de medidas de beneficiação da rede de estabelecimentos de ensino, em cooperação com as autarquias locais.
Por sua vez, o governo formado em 1991 – o XII Governo Constitucional –, com a mesma orientação partidária do anterior, conservou algumas das suas linhas de força como a modernização, agora pautada pelo reforço dos critérios de qualidade, inovação, eficácia e racionalização dos recursos, abandonando, aparentemente, a ideia de liberdade educativa (Portugal 1991). A nova perspetiva racionalizadora concretizar-se-ia através de três tipos de intervenção: a responsabilização dos diversos níveis operacionais da administração educativa; o desenvolvimento de uma estrutura de acompanhamento do desempenho do sistema educativo; e a revisão dos instrumentos de financiamento da educação.
Como se verifica, as orientações dos programas dos XI e XII Governos Constitucionais não pareciam congruentes com as propostas de descentralização, autonomia e territorialização apresentadas pela CRSE. Relativamente às escolas, o promissor regime de autonomia aos níveis cultural, pedagógico, administrativo e financeiro estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 43/89 (Ministério da Educação 1989), nunca teve um desenvolvimento adequado, pelo que, num contexto político contraditório com os princípios da descentralização (Lima 2011), o seu impacto nas escolas foi limitado.
Entretanto, teve início a primeira experiência próxima do agrupamento de escolas, quando o Decreto-Lei n.º 46/85 criou as escolas preparatórias e secundárias, abreviadamente designadas C+S, nas localidades onde não se justificasse a existências de duas escolas autónomas (Ministério da Educação 1985). As escolas C+S possuiriam um único órgão de gestão – o conselho diretivo – e um só conselho pedagógico, o qual poderia reunir por secção, uma para o ensino preparatório e outra para o ensino secundário.
A rede de escolas C+S conheceu uma rápida expansão, comprometendo a concretização de um ensino básico de três ciclos de acordo com os princípios de unidade e sequencialidade consignados, pouco depois, pela LBSE, devido à «inclusão espúria de alguns ciclos do novo secundário de três anos» (Pires 1993, 39), até porque, de acordo com o mesmo autor, à época, existia ainda a rede de escolas do primeiro ciclo, da responsabilidade municipal, sem qualquer articulação com as escolas dos dois ciclos seguintes do ensino básico.
A esta preocupação manifestada por Lemos Pires foram dadas, aparentemente, algumas respostas através do Despacho conjunto n.º 28/SERE/SEAM/88 (Ministério da Educação 1988), e do Despacho conjunto n.º 19/SERE/SEAM/90 (Ministério da Educação 1990). O primeiro admitiu alguma flexibilidade de soluções, preconizando quatro estratégias para o reordenamento da rede escolar: a integração vertical de vários ciclos na mesma escola; o agrupamento horizontal de escolas do mesmo ciclo; a combinação dos dois modelos anteriores; e a integração de escolas em instalações diferentes. O segundo despacho, por sua vez, pretendeu iniciar uma experiência de integração dos três ciclos do ensino básico, correspondendo aos princípios de unidade global deste nível de ensino, bem como de articulação e sequencialidade progressiva [1] entre os três ciclos que o constituem, previstos no artigo 8.º da LBSE, no sentido de possibilitar ao jovem a frequência dos nove anos de ensino básico na mesma escola e, tanto quanto possível, com o mesmo conjunto de professores. Em consequência, entraram em funcionamento, em 1990/1991, as quatro primeiras escolas básicas integradas, a que outras se seguiram nos anos subsequentes (Pires 1993, 2000).
Por outro lado, invocando os argumentos apresentados nos trabalhos da Comissão de Reforma do Sistema Educativo, o Decreto-Lei n.º 172/91 (Ministério da Educação 1991) manteve aberta a possibilidade de agrupamentos horizontais, uma vez que preconizava a criação da área escolar, constituída por estabelecimentos de educação pré-escolar e/ou do 1.º ciclo do ensino básico (Lima 2011). Aquele diploma identifica como critérios para a constituição destes agrupamentos, designadamente, o número de alunos, o número de docentes e a dispersão geográfica dos estabelecimentos, o que supunha uma orientação racionalizadora na reorganização da rede escolar do 1.º ciclo e da educação pré-escolar, em prejuízo de dinâmicas associativas locais que tivessem em consideração outros critérios, como a gestão partilhada de recursos ou a existência de projetos educativos comuns. Assim, as possibilidades de agrupamento de escolas durante os XI e XII Governos Constitucionais, ficaram circunscritas à área escolar, com a possibilidade de integração da educação pré-escolar e do 1.º ciclo do ensino básico, e a um pequeno número de escolas básicas integradas.
3. a criação dos agrupamentos de escolas
Depois de dez anos de governos do Partido Social Democrata (PSD), o Partido Socialista ganhou as eleições legislativas realizadas em 1995, obtendo 44% dos votos, o que lhe permitiu constituir o XIII Governo Constitucional. O mesmo partido também ganhou as eleições legislativas realizadas em 1999, com uma percentagem de votos semelhante à obtida nas eleições anteriores, embora o governo constituído na sequência deste ato eleitoral – o XIV Governo Constitucional – não tenha concluído a legislatura, devido ao pedido de demissão apresentado em fins de 2001.
O programa do XIII Governo Constitucional identifica como prioridades educativas o reforço da autonomia das escolas, valorizando a sua identidade e os seus projetos, a maior flexibilidade da organização pedagógica e a sua adequação à diversidade dos alunos e dos territórios educativos, bem como a redefinição negociada da rede escolar através da elaboração da carta escolar, envolvendo os sistemas público, particular e cooperativo, com a participação efetiva e corresponsabilizada do poder local (Portugal 1995). Por sua vez, o programa do XIV Governo Constitucional pretendia assegurar «a consolidação das melhorias já obtidas, com reformulações e ajustamentos na organização pedagógica das escolas, nos currículos e sua gestão e na inscrição das escolas nas comunidades» (Portugal 1999, 22), através de medidas como: a adoção de soluções organizativas diversas, no sentido de transformar a escola ou o agrupamento de escolas num polo dinamizador de um sistema de comunidades locais de formação; a consolidação da autonomia e o desenvolvimento de formas de administração e gestão das escolas que favorecessem a constituição de agrupamentos, com base em critérios de contiguidade territorial e sequencialidade curricular; e a consolidação e racionalização da rede escolar, em especial no 1.º ciclo do ensino básico.
Assim, no desenvolvimento do programa de Governo, foi encomendado a João Barroso um estudo sobre as implicações da eventual transferência de poderes e competências para as autarquias, de que resultou um programa de reforço da autonomia das escolas (Barroso 1996). Uma das propostas do estudo insistia na necessidade de se constituírem associações de escolas, «sem que isso ponha em causa a “individualidade” (social, humana e pedagógica) de cada um dos elementos que compõe essa rede» (ibid., 53). Estas associações, além de corresponderem a imperativos de gestão, também propiciariam a constituição de territórios educativos, definidos pela rede de equipamentos ao serviço de determinada população, não fixados, compulsivamente, mas concretizados através de processos negociais. Finalmente, quanto aos tipos de associação de escolas, Barroso propunha o desenvolvimento quer do modelo da escola básica integrada, agregando vários estabelecimentos, quer da área escolar, integrando jardins-de-infância e escolas do 1.º ciclo.
Na posse destas propostas, o Governo publicou o Despacho Normativo n.º 27/97, onde enuncia a pretensão de estimular a iniciativa das escolas com vista ao reordenamento da rede escolar, através de dinâmicas de associação e agrupamento de escolas (Ministério da Educação 1997). Para o efeito, instava-se os órgãos de gestão dos jardins-de-infância e das escolas básicas e secundárias a apresentarem propostas de agrupamento, em articulação com as direções regionais de educação. Estas deveriam conferir prioridade às propostas de agrupamento vertical entre jardins-de-infância e escolas do ensino básico da respetiva região, às experiências anteriores de escolas básicas integradas e às áreas escolares, bem como às propostas que visassem a superação de situações de isolamento, particularmente de jardins-de-infância e escolas do 1.º ciclo do ensino básico.
De acordo com o relatório da comissão de acompanhamento destas medidas (Portugal 1998), constituíram-se, então, 43 agrupamentos de escolas, dos quais 29 por associação de jardins-de-infância e escolas do 1.º ciclo e 14 por associação de escolas com 2.º e 3.º ciclos (Martins e Delgado 2002). Na verdade, a dinâmica social resultante daquele despacho rapidamente categorizou os agrupamentos constituídos em dois tipos: os agrupamentos horizontais, correspondendo à agregação de estabelecimentos do 1.º ciclo do ensino básico e da educação pré-escolar; e os agrupamentos verticais, correspondendo à junção destes nível e ciclo com estabelecimentos do 2.º e 3.º ciclos do ensino básico (Ferreira 2000).
Por outro lado, na sequência do relatório de Barroso (1996), foi publicado o Decreto-Lei n.º 115-A/98 que, no artigo 5.º, definia os agrupamentos de escolas como unidades organizacionais constituídas por estabelecimentos de educação pré-escolar e de um ou mais níveis ou ciclos de ensino, dotadas de órgãos de administração e gestão próprios (Ministério da Educação 1998). Os agrupamentos de escolas teriam as seguintes finalidades: favorecer um percurso sequencial e articulado dos alunos abrangidos pela escolaridade obrigatória numa dada área geográfica; superar situações de isolamento de estabelecimentos e prevenir a exclusão social; reforçar a capacidade pedagógica dos estabelecimentos integrados no agrupamento e o aproveitamento racional dos recursos; e garantir a aplicação de um regime de autonomia, administração e gestão.
Entretanto, o Governo encomendou a avaliação externa da aplicação deste regime a uma equipa coordenada pelo autor do estudo prévio, de que resultou um relatório relativo aos dois primeiros anos da sua aplicação (Barroso 2001). No capítulo dedicado aos agrupamentos de escolas, o relatório reconhece que este processo oscilou entre duas lógicas – uma lógica de «dinamismo associativo local» e uma lógica de «reordenamento da rede escolar» (ibid., 36) – as quais mostraram dificuldades de compatibilização ao nível dos princípios e, em consequência, motivaram estratégias divergentes, culminando com a frustração de expetativas e a emergência de zonas de ambiguidade e de conflito.
Assim, a resistência de algumas escolas à agregação teve causas diversas, entre elas o facto de existirem incompatibilidades, ao nível local, entre professores ou a falta de afinidade de projeto e ação pedagógica entre escolas que as direções regionais de educação desejavam colocar no mesmo agrupamento (ibid.). No plano da tipologia dos agrupamentos, no caso dos verticais, verificou-se o receio por parte dos professores do 1.º ciclo do ensino básico de serem absorvidos pelas escolas do 2.º e 3.º ciclos, as quais, por sua vez, receavam perder privilégios pela necessidade de partilha de recursos com as escolas do 1.º ciclo, enquanto, no caso dos agrupamentos horizontais, surgiu o receio por parte dos educadores de infância e professores do 1.º ciclo de assumirem responsabilidades ao nível da gestão e administração desses agrupamentos, a que não estavam habituados.
Apesar disso, e de um modo geral, o relatório admite que a criação de agrupamentos de escolas revelou um consenso aparente quer relativamente às suas vantagens pedagógicas quer em relação às tipologias de agrupamentos previstas. Por outro lado, também nota alguma indefinição sobre os critérios a adotar para a sua aplicação, bem como uma atitude tática da parte das direções regionais de educação e do poder local na adoção de «soluções flexíveis e casuísticas, em função das conjunturas específicas e do jogo de interesses local» (ibid., 38). No seu conjunto, a aplicação do Decreto-Lei n.º 115-A/98 ficou aquém das expetativas (ibid., 21):
«O balanço final que se pode tirar do conjunto dos estudos efetuados mostra que, do ponto de vista formal, o processo de aplicação do decreto-lei 115-A/98 conseguiu realizar grande parte das mudanças de estrutura da gestão que estava prevista. […] Contudo, para quem imaginava que o decreto-lei 115-A/98 era muito mais do que uma simples remodelação formal da gestão escolar, os resultados alcançados, no final de dois anos, são frustrantes. Mesmo sabendo que o processo era difícil e que contava com muitos obstáculos, era possível ter feito mais. Por isso, as recomendações que é possível fazer agora não diferem muito das que formulei no estudo prévio realizado pelo Ministério da Educação em 1996 e que se podem consubstanciar nos princípios de reforço de autonomia então definidos.»
Na verdade, emerge, quer ao nível da orientação da política educativa quer na legislação publicada sobre a constituição de agrupamentos de escolas, o favorecimento de uma lógica de verticalização e de racionalização de recursos com vista ao reordenamento da rede escolar. Por outro lado, transparece alguma ambiguidade e contradição em relação à iniciativa de constituição de agrupamentos de escolas, uma vez que não é estimulada, com clareza, a dinâmica de associação de escolas, como propunha Barroso (1996), antes se deslocou a iniciativa do processo para os órgãos regionais desconcentrados do Ministério da Educação, mediante simples consulta prévia às escolas e aos municípios envolvidos. Assim, ao analisar o alcance e significado destas medidas, Lima (2011, 93) reconhece que:
«A lógica racionalizadora e de reordenamento da rede escolar emergia lentamente para não mais deixar de se manifestar, por vezes, incapaz de atender a objetivos políticos mais substantivos, de caráter participativo, descentralizador e autonómico, incompatíveis com a imposição burocrática de soluções uniformes e consideradas ótimas.»
Sarmento (1999) também analisou esta fase do processo de constituição de agrupamentos de escolas, tendo considerado que os aspetos mais focados – o debate sobre a verticalização ou horizontalização, a dimensão da organização, as modalidades organizacionais internas, as modalidades de agregação das escolas e o financiamento autárquico ou central – constituíam apenas a superfície da modelação estrutural da educação básica, o que tendia a ocultar as realidades densas de natureza educativa que sustentam e legitimam as mudanças. Assim, o autor efetua o seguinte balanço global sobre o novo tipo de organização (ibid., 18):
«O processo de constituição dos agrupamentos educativos tem sido dominado por uma agenda administrativista e gestionária, que, aliás, não é alheia à orientação política que prevaleceu no referido processo de “autonomia e gestão”, caracterizado pela substituição da dinâmica socioeducativa de apropriação dos poderes de decisão na escola e da fundamentação comunitária e cívica da ação pedagógica pelo exercício, retoricamente coberto, de uma simples alteração morfológica das estruturas educativas, sem impacto profundo nos respetivos sentidos de ação nem efetiva devolução de poderes às comunidades educativas.»
4. o reforço da política de criação de agrupamentos de escolas
Apostado em investir na qualificação dos portugueses, o programa do XV Governo Constitucional retomou algumas orientações da política educativa do princípio da década de noventa do século passado. Assim, o programa pretendia «recentrar as políticas educativas na resposta objetiva às necessidades de cada aluno» (Portugal 2002, 107), não contendo qualquer referência a temas dos anteriores governos socialistas, como o papel da escola no sistema educativo, a democratização da educação, a territorialização da política educativa ou a autonomia da escola (Lima 2006). Em alternativa, o programa privilegiava a transferência de competências para a administração local, especialmente em relação à educação pré-escolar e ao ensino básico, numa perspetiva de «subsidiariedade da função autárquica para com a função central […] em nome de um maior envolvimento das comunidades locais e das famílias na vivência e no sucesso do sistema de ensino» (Portugal 2002, 112).
O programa do Governo também não continha orientações concretas em relação à rede escolar, a não ser uma referência à necessidade de simplificar a «complexa e pesada estrutura administrativa desconcentrada, evitando a proliferação de níveis de decisão e de enquadramento» (ibid., 113). Tal não obstou a que fosse publicado o Despacho n.º 13 313/2003, que alterou, de modo significativo, a orientação estabelecida até esse momento sobre os agrupamentos de escolas (Ministério da Educação 2003).
Na verdade, este Despacho explicitou o objetivo de agrupar todas as escolas, integrando-as em “unidades de gestão”, mas, dentro desta lógica de agregação, privilegiava os agrupamentos verticais, com base no argumento pedagógico de que só estes favoreceriam um percurso sequencial e articulado dos alunos para o cumprimento da escolaridade obrigatória. Esta constituição de agrupamentos numa lógica de verticalização deveria estar concluída em 2003/2004, pelo que só seria admitida a formação de agrupamentos horizontais em casos excecionais. Por outro lado, o Despacho determinava o encerramento das delegações escolares, enquadrando definitivamente a gestão do 1.º ciclo do ensino básico no modelo de organização estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 115-A/98.
As reações de oposição dos mais diversos atores (associações de professores, associação de municípios, associações de pais e encarregados de educação) ao Despacho n.º 13 313/2003 basearam-se nos planos jurídico e da ação (Lima 2011). No plano jurídico, argumentou-se que um despacho não poderia estabelecer orientações que contrariavam o Decreto-Lei n.º 115-A/98, que não impunha a verticalização dos agrupamentos como regra e a horizontalização como exceção. No plano da ação, defendeu-se que os agrupamentos existentes haviam resultado da dinâmica tripartida das escolas e suas comunidades educativas, das autarquias locais e da administração educativa, pelo que eles não poderiam, simplesmente, ser substituídos por mera imposição da administração central [2].
Esta alteração da orientação em relação aos agrupamentos de escolas decorreu de opções de modernização do sistema, de racionalização dos recursos educativos, de reordenamento da rede escolar e de recentralização e desconcentração administrativas (Lima 2006). Na verdade, o XV Governo Constitucional, através do Decreto-Lei n.º 7/2003, clarificou, finalmente, as competências dos conselhos locais de educação, agora renomeados conselhos municipais da educação, atribuindo aos municípios a competência de coordenação da política educativa local em articulação com outras políticas sociais (Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente 2003). De facto, este Decreto-Lei considera que a carta educativa constitui um instrumento de planeamento e reordenamento dos edifícios educativos, no sentido de satisfazer a oferta educativa e formativa numa perspetiva de racionalização da utilização dos recursos. Assim, o diploma subordina a elaboração da carta educativa aos princípios definidos a nível nacional, ao afirmar que ela é «o reflexo, a nível municipal, do processo de ordenamento a nível nacional da rede de ofertas de educação e formação» (n.º 2 do artigo 11.º), acentuando, de forma retórica, a opção de descentralização administrativa, de reforço do modelo de gestão dos estabelecimentos de educação e ensino, de valorização do papel da comunidade educativa e dos projetos educativos das escolas.
Entretanto, as condições em que ocorreu a substituição do XV pelo XVI Governo Constitucional – pedido de demissão do primeiro-ministro do XV Governo – implicaram o prosseguimento das opções fundamentais nos respetivos programas de governo, incluindo na área da educação. Assim, o programa do XVI Governo apostou na «continuidade da opção estratégica de articulação entre as políticas de educação e formação» (Portugal 2004, 186), assumindo que a política educativa deveria responder às necessidades de cada aluno e que não era desejável o quase monopólio da escola pública na educação e no ensino, por contrariar o princípio constitucional da liberdade de aprender e ensinar.
Contudo, o escasso ano de funções do XVI Governo Constitucional não lhe permitiu imprimir uma marca significativa na política educativa e, em particular, no desenvolvimento dos agrupamentos de escolas. Em todo o caso, em finais de 2004, das 12 663 escolas da rede escolar, 11 493 (91%) estavam integradas num total de 765 agrupamentos, a maioria dos quais eram agrupamentos verticais (654), sendo horizontais apenas 111 (Lima 2011). Por sua vez, os jardins-de-infância e as escolas do 1.º ciclo do ensino básico também estavam, maioritariamente, integrados em agrupamentos (95%), enquanto as escolas básicas de 1.º e 2.º ciclos, as escolas básicas do 2.º ciclo, as escolas básicas integradas e as escolas básicas dos 2.º e 3.º ciclos com o ensino secundário tinham sido integradas em, pelo menos, 80%. Em contrapartida, o processo de agrupamento só muito levemente havia atingido as escolas secundárias, que, na sua esmagadora maioria (99%), continuaram escolas singulares ou não agrupadas, situação que, em breve, se iria alterar.
Figura 3 – Cronologia dos governos de Portugal e respetivas reformas do sistema educativo.
5. dos agrupamentos aos mega-agrupamentos de escolas
A demissão do XVI Governo Constitucional, em 2005, provocou a realização de eleições legislativas que deram a vitória ao PS, com maioria absoluta. Formado o XVII Governo Constitucional, o seu programa recuperou o princípio de meados da década de noventa segundo o qual «as escolas são o centro do sistema educativo» (Portugal 2005, 43). Ao nível dos agrupamentos de escolas, o programa do Governo afirmava que era «necessário consolidar a dinâmica dos agrupamentos das escolas do ensino básico, mas numa lógica em que a organização seja instrumental face às necessidades educativas» (ibid., 43), prosseguindo-se a racionalização da rede de educação pré-escolar e do 1.º ciclo em cooperação com as autarquias, as “instituições competentes” e as entidades representativas da sociedade civil.
Na verdade, a prática foi muito além do previsto pelo programa do Governo na medida em que este não se limitou a consolidar os agrupamentos do ensino básico. Na verdade, o Decreto-Lei n.º 75/2008 estabeleceu a possibilidade de constituição de agrupamentos de maior dimensão através da agregação de agrupamentos já constituídos com escolas não agrupadas (Ministério da Educação 2008), o que significava abranger as escolas secundárias, enquanto prosseguia a política de reordenamento da rede escolar do 1.º ciclo, com o encerramento de cerca de 2500 escolas durante os 4 anos da legislatura (2005-2009).
Entretanto, as eleições legislativas de 2009 deram, de novo, a vitória ao Partido Socialista. O programa do governo – o XVIII Governo Constitucional – conferia prioridade à criação de condições para o cumprimento da escolaridade obrigatória de 12 anos, por parte de todas as crianças e jovens entre os 6 e os 18 anos de idade (Portugal 2009), recentemente decretada pela Lei n.º 85/2009 (Assembleia da República 2009). Neste sentido, a Resolução n.º 44/2010, de 14 de junho, definiu um conjunto de orientações para o reordenamento da rede escolar, tendo em vista alcançar três objetivos: por um lado, adaptar a rede escolar à concretização da obrigatoriedade de frequência da escola durante 12 anos por todos os alunos; em segundo lugar, adequar a dimensão e as condições das escolas à promoção do sucesso escolar e do combate ao abandono; finalmente, racionalizar os agrupamentos de escolas no sentido de promoverem um projeto educativo comum que articulasse diferentes níveis e ciclos de ensino (Presidência do Conselho de Ministros 2009).
Como medidas para alcançar estes objetivos, a Resolução preconizava a continuação do encerramento de escolas do 1.º ciclo do ensino básico com menos de 21 alunos até ao final do ano de 2010/2011, em articulação com os municípios, argumentando com a desadequação das suas instalações, o isolamento do trabalho docente, as limitadas oportunidades de socialização dos alunos e os baixos resultados escolares (ibid.). Por outro lado, a Resolução definia critérios para o favorecimento de agrupamentos verticais de maior dimensão, incluindo, sempre que possível, todos os níveis e ciclos desde a educação pré-escolar ao ensino secundário, enquanto, simultaneamente, eram extintos os agrupamentos horizontais constituídos anteriormente em resultado da dinâmica associativa das escolas (ibid.).
Em consequência, a Portaria n.º 1181/2010 clarificou as regras para a criação, alteração e extinção de agrupamentos de escolas, atribuindo apenas às direções regionais de educação a iniciativa de constituição dos mega-agrupamentos, mediante consulta prévia aos municípios envolvidos e, eventualmente, a outros elementos da comunidade educativa (Ministério da Educação 2010), pelo que as escolas interessadas no processo de constituição de mega-agrupamentos deixaram de ser consultadas. Quanto à calendarização, a Portaria estabelecia o final do ano de 2010/2011 para a extinção dos agrupamentos horizontais, bem como o encerramento das escolas do 1.º ciclo com menos de 21 alunos.
Contudo, as dificuldades crescentes do governo minoritário culminaram, em fevereiro de 2011, com a rejeição do IV Plano de Estabilidade e Crescimento na Assembleia da República, pelo que o governo foi forçado a demitir-se. Realizadas as eleições legislativas, e na ausência de maioria parlamentar de nenhum partido concorrente, formou-se um governo de coligação entre o Partido Social Democrata e o Centro Democrático e Social – Partido Popular (CDS-PP). O programa do XIX Governo Constitucional previa o alargamento dos contratos de autonomia, o desenvolvimento de iniciativas de liberdade de escolha da escola pelas famílias, a generalização de provas de avaliação nacional no 4.º, 6.º e 9.º ano e a estabilização do processo de agrupamento das escolas, privilegiando a verticalização pedagógica e organizacional (Portugal 2011).
Neste sentido, o Despacho n.º 5364-F/2012 estabeleceu o final do ano escolar de 2012/2013 para a conclusão do processo de constituição de agrupamentos de escolas, sendo retomada, nos argumentos que justificam esta medida, uma síntese entre racionalização e vantagens pedagógicas da verticalização: a adaptação progressiva da rede escolar ao cumprimento da escolaridade obrigatória de 12 anos; a adequação das condições das escolas à promoção do sucesso escolar e do combate ao abandono; o reforço da coerência do projeto educativo e da qualidade pedagógica das escolas e estabelecimentos de educação pré-escolar, numa lógica de articulação vertical dos diferentes níveis e ciclos de escolaridade; a criação de condições para um percurso sequencial e articulado dos alunos de uma área geográfica, favorecendo a transição entre níveis e ciclos de ensino; a superação de situações de isolamento de escolas e estabelecimentos de educação pré-escolar, prevenindo a exclusão social e escolar; e a racionalização da gestão dos recursos humanos e materiais das escolas e estabelecimentos de educação pré-escolar (Ministério da Educação e Ciência 2012).
Em consequência, a Portaria n.º 30/2014 definiu a rede escolar (Ministério da Educação e Ciência 2014), constituída por 712 agrupamentos de escolas, 97 escolas não agrupadas e 120 escolas de 1.º ciclo do ensino básico, com autorização especial de funcionamento até ao final do ano letivo de 2013/2014 (Tabela 1). Dos 712 agrupamentos, 415 eram totalmente verticalizados, uma vez que dispunham de oferta formativa desde a educação pré-escolar ao ensino secundário, designando-se, por isso, agrupamentos completos, e apenas dois eram agrupamentos horizontais (Rodrigues et al 2017), enquanto, das 97 escolas não agrupadas, 70 ofereciam o ensino secundário, 17 cursos profissionais, 9 o ensino artístico, uma básica e outra básica e secundária.
Esta estrutura da rede escolar tem-se caracterizado pela estabilidade nos últimos seis anos, na medida em que, à exceção das escolas do 1.º ciclo com autorização especial de funcionamento, cujo número, em 2019, era menos de metade do que em 2014, o número de agrupamentos e de escolas não agrupadas manteve-se sensivelmente o mesmo (Tabela 1). Para o universo dos agrupamentos de escolas, Torres (2020) identificou, como padrões dominantes, o «agrupamento de escolas vertical completo», com cerca de 55% do universo, e o «agrupamento de escolas vertical parcial», agregando desde a educação pré-escolar ao 3.º ciclo do ensino básico, com cerca de 44%. Neste sentido, quer os agrupamentos horizontais, integrando a educação pré-escolar e o 1.º ciclo – apenas dois – quer os “agrupamentos verticais atípicos”, assim designados por não oferecerem um ou mais ciclos da sequencialidade, apresentam, atualmente, um caráter residual na configuração da rede escolar portuguesa.
Tabela 1 – Distribuição geográfica dos agrupamentos e escolas não agrupadas (2014-2019). Elaborado a partir das Portarias n.ºs 30/2014, 9/2017 e 45/2019, respetivamente.
6. conclusão
O processo de agregação de escolas teve as suas origens em meados da década de oitenta do século passado, com a criação das escolas C+S, a que se seguiu, no princípio da década seguinte, a experiência das escolas básicas integradas, que constituíram a primeira tentativa de integração vertical dos três ciclos do ensino básico numa única organização, fisicamente una ou espacialmente disseminada (Torrão 1993), visando a concretização dos princípios de unidade e sequencialidade progressiva do ensino básico, previstos na Lei de Bases do Sistema Educativo. A constituição de agrupamentos de escolas, propriamente ditos, iniciou-se na segunda metade da década de noventa do século XX, surgindo agrupamentos de dois tipos: os agrupamentos horizontais, constituídos por escolas do 1.º ciclo do ensino básico e jardins-de-infância, e os agrupamentos verticais, englobando desde estabelecimentos de educação pré-escolar até escolas com o 3.º ciclo do ensino básico. Embora se admitisse inicialmente alguma flexibilidade de soluções, em função das propostas apresentadas pelas escolas, a política educativa começou a privilegiar a formação de agrupamentos verticais, argumentando com vantagens pedagógicas inerentes a um percurso sequencial e articulado dos alunos na mesma organização, a racionalização dos recursos e o reordenamento da rede escolar.
A partir de 2002, o abandono da liberdade de associação, a imposição hierárquica e a recentralização começaram a dominar a constituição de novos agrupamentos de escolas, cujo processo foi acelerado, passando a privilegiar-se a verticalização uma vez que a constituição de agrupamentos horizontais só seria autorizada em situações excecionais. A iniciativa local das escolas e a flexibilidade de soluções perdiam, desta forma, terreno, perante a afirmação progressiva da verticalização e da racionalização da rede escolar. Finalmente, a partir de 2008, iniciou-se a última etapa deste processo com a imposição e a extensão da verticalização dos ciclos e níveis. Assim, foram constituídos agrupamentos de maior dimensão, que associaram os agrupamentos verticais já existentes com escolas não agrupadas, em regra escolas secundárias. Esta etapa marcou o fim da flexibilidade de soluções, as escolas deixaram de ser consultadas sobre o processo de associação, tornando-se o «terceiro excluído» (Barroso 2005a, 73), e mesmo a consulta obrigatória às autarquias transformou-se num procedimento burocrático, sem impacto na decisão final.
Considerada ideal para o cumprimento da escolaridade obrigatória de 12 anos, emergiu, deste modo, uma organização singular no sistema educativo português, por vezes designada mega-agrupamento de escolas. A escala administrativa, financeira e sociopolítica transformou esta organização num terceiro nível da administração centralizada-desconcentrada, o que rompeu com a ideia de centralidade da escola e introduziu uma dupla periferização das escolas, agora afastadas da administração educativa e da própria sede da nova organização, além de ter reforçado o controlo remoto da administração educativa, doravante realizado através de meios informáticos em domínios como o fornecimento de bens e serviços, a rede escolar, a gestão do pessoal docente, o número de alunos por turma ou os resultados escolares (Lima 2011). Neste contexto, o Conselho Nacional de Educação também identificou um conjunto de problemas surgidos com a criação dos mega-agrupamentos, como o reforço da centralização burocrática no interior das novas organizações, o aumento da distância entre quem decide e os problemas a resolver, devido à existência de poderes subdelegados, a criação de órgãos que nunca se encontram, nem articulam entre si, a sobrevalorização das dimensões administrativas em detrimento das dimensões de caráter pedagógico e a previsível conflitualidade associada à interação entre culturas organizacionais diversas no decurso de processos de fusão de escolas e agrupamentos já constituídos (Ministério da Educação e Ciência 2012). Em síntese, um conjunto de problemáticas que poderão suscitar a atenção de potenciais investigadores, interessados no aprofundamento do conhecimento sobre a complexidade desta nova organização escolar e/ou na melhoria do seu funcionamento.
Para citar este ensaio:
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