a declaração do estado de emergência e a violação do rule of law
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Sobre a Pessoa Autora
Do interior para a capital para obter a licenciatura em Ciências da Comunicação, com vertente em Comunicação Estratégica, na NOVA FCSH. Atual mestranda em Ciência Política e Relações Internacionais com especialização em Estudos Europeus, nesta mesma instituição. Tamanha reviravolta nos estudos talvez tenha que ver com o insaciável gosto por atividades comunitárias que desde cedo despertou e criou a ambição (quiçá devaneio) de poder, tal como diria Baden-Powell, «deixar o mundo um pouco melhor do que o encontraste».
Resumo
O presente ensaio possui como objeto de estudo as ações políticas da Polónia e da Hungria, que violaram o Art. 2º do Tratado da União Europeia (TUE), que promulga o Rule of Law, e, consequentemente, fizeram acionar, pela primeira vez na história, os mecanismos previstos no Art. 7º do TUE, em dezembro de 2017 e em setembro de 2018, respetivamente. Ademais, tendo em conta o atual contexto pandémico de SARS-COV-2 (Covid-19) e a consequente declaração de Estado de Emergência por diversos Estados Membros (EM) da União Europeia (UE), inclusive a Polónia e a Hungria, pretende-se compreender em que medida é que os governos destes EM, que a priori se distanciavam do Rule of Law, beneficiaram com a ativação do Estado de Emergência. Para tal, o presente ensaio encontra-se dividido em três partes. Numa primeira parte, é exposta a dimensão teórico-legal necessária para a ativação do Art. 7º do TUE e de novos mecanismos que, por sua vez, tentam evitar a sua ativação, de modo a facilitar a compreensão das ações políticas polaca e húngara que resultaram no desenrolar de processos legais. De seguida é realizada uma exposição descritiva dos casos de violação do Rule of Law por parte da Polónia e da Hungria, que tiveram como resultado a ativação do Art. 7º do TUE. Por último, interpreta-se como é que a Polónia e a Hungria cumpriram objetivos políticos iliberais com a declaração do Estado de Emergência face à Covid-19, concluindo que, embora estes apresentem o Estado de Emergência solidamente consolidado nas suas Constituições, nada os impediu, no seguimento disso, de implementar medidas inconstitucionais sob a aparente justificação do contexto pandémico.
1.introdução
«A União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.»
O próprio processo de adesão à União Europeia (UE) – os Critérios de Copenhaga (Art. 49º do TUE), que estabelecem as condições económicas e políticas de adesão – rege-se pela manutenção da democracia e do Rule of Law (Konstadinides 2017, 66; Daminova 2019, 238).A UE é dirigida como uma democracia liberal que «essencialmente representa uma escolha de valor baseada na síntese dos valores liberais clássicos e o princípio do Rule of Law. É uma técnica legal, uma estrutura, uma atitude, uma abordagem, bem como um valor político» (Dahlberg et al. apud Zamҿcki & Glied 2020, 57) [3]. Por conseguinte, de acordo com o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), a UE «não é apenas baseada mas antes fundada no Rule of Law;”; como tal, “nem as suas instituições nem os seus Estados Membros podem evitar uma revisão da compatibilidade das suas ações com o Tratado» (Konstadinides 2017, 66) [4].
2. dimensão teórico-legal: art. 7º do tue e outros mecanismos que promovem a manutenção do rule of law
A Comissão Europeia (CE), enquanto Guardiã dos Tratados (ibid., 159), possui, de acordo com os Art. 258º-260º do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE), a capacidade de realizar procedimentos contra qualquer EM que não vá ao encontro da Lei da UE. No caso específico de violação do Rule of Law, o Art. 7º do TUE «é o principal instrumento da UE contra uma violação doméstica da democracia liberal» (Sedelmeier 2016, 338) [8], e prevê dois mecanismos de resposta – o preventivo e o sancionatório (Figura 1). Primeiramente, o Art. 7º(1) do TUE permite a implementação de um mecanismo preventivo aquando de um risco manifesto de violação grave dos valores presentes no Art. 2º do TUE por parte de um EM. Este poderá ser desencadeado sob proposta fundamentada de um terço dos EM, da CE ou por dois terços do Parlamento Europeu (PE). Após a aprovação por maioria absoluta no PE, o EM dirigir-se-á ao Conselho que, após ouvir o EM em questão, poderá dirigir-lhe determinadas recomendações, se houver um entendimento entre quatro quintos do Conselho. No caso afirmativo, existirá uma verificação regular por parte do Conselho para averiguar se os motivos que conduziram a essa decisão continuam válidos. No caso de o permanecerem, existe um caso de violação grave e persistente por parte de um EM dos valores integrados no Art. 2º do TUE, pelo que poderá ser ativado o Art. 7º(2) do TUE sob proposta de um terço dos EM ou da CE, necessitando de ser aprovada por dois terços dos votos expressos no PE. Segue-se a apresentação das objeções do EM em questão e, posteriormente, o Conselho Europeu decidirá se continua o processo, através de deliberação por unanimidade. Se o Conselho Europeu decidir prosseguir, o mecanismo de sanções, previsto no Art. 7º(3) do TUE, poderá ser ativado segundo deliberação do mesmo através de votação por maioria qualificada (VMQ) – isto é, 65% dos EM que representem 65% da população da UE – se a proposta decorrer da CE ou do Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança; ou, caso a proposta não emane dos anteriores, através de uma votação por maioria qualificada reforçada (VMQR) – ou seja, 72% dos EM que representem 65% da população da UE, conforme o Art. 238º do TFUE. Torna-se importante notar que o EM em causa não entra nas deliberações do Conselho nem do Conselho Europeu. A ativação do Art. 7º(3) do TUE, por sua vez, poderá resultar na suspensão de alguns direitos decorrentes da aplicação dos Tratados, porém o EM continua vinculado às obrigações incumbidas nos mesmos.
Figura 1 – Processo de Funcionamento do Art.º7 do TUE. Fonte: Parlamento Europeu.
Além dos obstáculos políticos à implementação do Art. 7º do TUE, existe ainda a capacidade limitada das sanções materiais «para reverter o retrocesso democrático» (Sedelmeier 2016, 342) [11]. Se, por um lado, estas são limitadas quanto à sua capacidade sancionatória para com o EM, por outro, podem resultar em consequências significativamente negativas em diversas dimensões, nomeadamente: (1) na dimensão social do EM, dado que a sua população será alvo das sanções impostas (ibid., 345; Coman 2020, 374); (2) no possível aumento do nacionalismo e, consequentemente, do Euroceticismo (ibid.); e (3) no possível dano do processo de convergência económica (Heinmann apud ibid.) – o que, por conseguinte, justifica a reticência existente na ativação do Art. 7º do TUE.
Assim, talvez por isso, e ainda que existissem outros tipos de mecanismos, tanto judiciais como não judiciais – por exemplo, o Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH), que garante a aplicação da Lei da UE, ou a Comissão de Veneza, respetivamente (Daminova 2019, 240) –, a CE criou dois mecanismos auxiliadores na manutenção do Rule of Law, antecedentes ao acionamento do Art.º 7, de modo a que, possivelmente, o pudessem evitar: o EU Justice Scoreboard, em 2013, e o Rule of Law Framework (RLF), em 2014 (Coman 2020, 368).
O EU Justice Scoreboard é um mecanismo informativo que pretende contribuir para a manutenção de um sistema de justiça dotado de independência mais efetivo, através da identificação de orientações que contribuam para o melhoramento de boas práticas, tendo por base os dados dos sistemas de justiça nacionais de cada EM (Comissão apud Coman 2020, 368-369; Sedelmeier 2016, 346-347).
O RLF, por seu lado, surge enquanto mecanismo formal complementar ao Art. 7º do TUE e ao Art. 258º do TFUE (Coman 2020, 369; Daminova 2019, 241), no caso de violações ao Art. 2º do TUE. Este mecanismo, assente em três fases, propõe o estabelecimento de um diálogo entre a CE e o EM, de modo a encontrar uma solução que previna o risco manifesto de violação grave dos valores presentes no Art. 2º do TUE e a consequente mobilização do Art. 7º do TUE (Coman 2020, 370; Daminova 2019, 242). Para tal, a CE, numa primeira fase, declara a infração que ameaça o Rule of Law ao EM que, por sua vez, pode responder a esta declaração; numa segunda fase, a CE propõe recomendações que especificam medidas concretas e determinam prazos para a resolução da infração do EM; e, numa terceira fase, caso não existam progressos ou estes não sejam considerados satisfatórios pela CE, o Art.º 7 do TUE poderá ser acionado (Sedelmeier 2016, 345) – Figura 2. Neste sentido, Daminova (2019, 242) considera que os esforços na elaboração do RLF demonstram a possibilidade de invocar o Art. 7º do TUE como meramente hipotética. Por outro lado, Konstadinides (2017, 162) reitera que o Art. 7º do TUE é percecionado como uma «opção nuclear» [12], logo, enquanto mecanismo de última instância, deve ser intentada a implementação de outros procedimentos que possibilitem o solucionar da situação e previnam o acionamento do Art.º 7 do TUE. No entanto, «nem o EU Justice Scoreboard nem o Rule of Law Framework preveniram alterações na organização do sistema judiciário em alguns Estados Membros da UE» (Coman 2020, 370) [13].
Figura 2 – Processo do Rule of Law Framework. Fonte: Coman 2020, 369.
3. violação do rule of law: os casos da polónia e da hungria
De acordo com Ágh (2018, 39), o governo de Orbán definiu um “masterplan” para danificar a ordem democrática europeia e, consequentemente, iniciar um processo de des-europeização, repartido em três fases: a máquina de estado; as instituições judiciárias e intermediárias; e a despolitização e restrição da sociedade civil. Assim, numa primeira fase, ocorreu a erosão da divisão tripartida de poderes de Monstesquieu (ibid.), pois, uma vez que os partidos da ala esquerda, tanto socialistas como liberais, se encontravam afastados, «o Fidesz conseguiu começar a introduzir mudanças nos subsistemas económico e social sem qualquer oposição efetiva» (Glied apud Zamҿcki & Glied 2020, 64) [14]. Neste sentido, em 2011, Orbán adotou uma nova Constituição sem qualquer tipo de consenso, dado que os deputados que votaram a favor da mesma pertenciam exclusivamente aos partidos em funções (Gómez 2021, 3). Nesta Constituição eram promulgadas leis que violavam o Rule of Law, sendo que uma grande maioria infringia a independência judicial (ibid., 3-6; Zamҿcki & Glied 2020, 65), considerada como «um dos elementos-chave no princípio do Rule of Law da UE» (Daminova 2019, 243) [15], o que demonstra a erosão da divisão tripartida de poderes e dá início à segunda fase do “masterplan”.
Face a estas medidas, o primeiro passo do RLF foi iniciado a 17 de janeiro de 2012 quando a CE enviou três cartas de notificação formal à Hungria; porém, não se verificaram progressos consideráveis. Pelo contrário, a situação piorou em 2015 com a Crise dos Refugiados, quando a Hungria não aceitou a quota de relocação obrigatória da UE e, mesmo após um referendo que se mostrou favorável à mesma, continuou com uma campanha anti-quota e anti-Bruxelas.
A terceira fase iniciou-se em 2017 com a desmobilização de Organizações Não Governamentais (ONGs), o encerramento da Universidade Central Europeia e o aprofundamento da centralização e monopolização mediática, limitando a liberdade de expressão e de informação, que já tinha sido iniciada aquando da entrada de Orbán no poder (Ágh 2018, 40), bem como outro tipo de medidas discriminatórias a diversos níveis. Acreditamos que esta fase continua em progresso, uma vez que em junho de 2021 a Hungria implementou uma lei discriminatória para com a comunidade LGBTQIA+ que tem sido alvo de várias repreensões por parte da CE [16].
Deste modo, sem que procedesse de acordo com as recomendações provenientes da CE (segunda fase do RLF), a 12 de setembro de 2018 o PE realizou uma proposta que solicitava ao Conselho que, nos termos do Art. 7º(1) do TUE, verificasse a existência de um risco manifesto de violação grave pela Hungria dos valores fundadores da UE, tendo em conta as seguintes preocupações: independência do poder judicial e de outras instituições e dos direitos dos magistrados; corrupção e conflitos de interesses; privacidade e proteção de dados; liberdade de expressão; liberdade académica; liberdade de religião; liberdade de associação; direito à igualdade de tratamento; direitos das pessoas pertencentes a minorias, incluindo os ciganos e os judeus, e proteção contra as declarações de ódio em relação a essas minorias; direitos fundamentais dos migrantes, requerentes de asilo e refugiados; direitos económicos e sociais (Parlamento Europeu 2018).
Segundo Ágh (2018), o “masterplan” húngaro foi reproduzido pela Polónia em 2015, com a entrada no poder do partido da ala direita Lei e Justiça (PiS - Prawo i Sprawiedliwość). Nesse seguimento, a Polónia, entre dezembro de 2015 e janeiro de 2016, iniciou a implementação de medidas (Tabela 1) que possibilitassem a dissolução da democracia liberal e da separação de poderes, o que originou uma falta de independência do sistema judicial, e recusou a aceitação de certas crenças e valores consolidados na UE, resultando em medidas discriminatórias a diversos níveis. A única diferença entre a Polónia e a Hungria é que o governo da primeira não possuía uma maioria de dois terços no parlamento, pelo que a implementação das medidas se tornava mais difícil (ibid., 42).
Em janeiro de 2016, o vice-presidente da CE, Frans Timmermans, entrou em diálogo com as instituições polacas (Comissão Europeia apud Zamҿcki & Glied 2020, 74; Tabela 1). A rápida resposta por parte da UE à ação polaca deve-se, de acordo com alguns autores, a quatro motivos: (1) a Polónia é o único grande país de leste, pelo que, nesse sentido, sustenta o crescimento da economia dessa zona; (2) a situação ocorreu num período em que a Polónia tinha de tomar importantes decisões relativamente ao futuro da UE27 no período de pós-crise; (3) se não existisse uma rápida resposta, poderia assistir-se a uma significativa contaminação relativamente à violação do Rule of Law; e, por último, (4) as perturbações no sistema da UE seriam profundas se existissem dois EM em simultâneo a cometer o mesmo tipo de infrações (Ágh 2018, 41). No entanto, alguma literatura afirma, numa outra perspetiva, que a resposta relativamente à ação húngara foi tardia devido à Comissão de Juncker ter sido fortemente influenciada pelo Partido Popular Europeu, no qual estava integrado o Fidesz (Blaubeger & Klemen apud Coman 2020, 371). Acreditamos que tenha sido uma junção de ambos os fatores.
Tabela 1 – Cronologia de acontecimentos entre a Polónia e a UE. Fonte: Coman 2020, 370-371.
4. a utilização estratégica da declaração do estado de emergência
Segundo a Escola de Copenhaga, um tópico é securitizado quando há «uma ameaça existencial, que requer medidas de emergência extraordinárias e que justifica ações que vão além dos limites normais dos procedimentos políticos» (Molnár, Takács & Harnos 2020, 1168) [19]. A securitização permite, desta forma, legitimar medidas excecionais provenientes dos poderes de emergência através de «recursos adicionais, debate social limitado e a possibilidade de usar meios extraordinários» (ibid.) [20]. Ademais, a securitização ocorre, sobretudo, através de um discurso híbrido composto por «elementos de assertividade (afirmações) e declarações (enunciados que acarretam uma mudança na realidade, frequentemente institucionalmente)» (ibid.) [21], que permite a credibilização da instituição que realiza a securitização e, consequentemente, reforça o papel do líder político através da sua personalização, daí que a popularidade dos governos vigentes tenha tendência a aumentar nestas situações (ibid.).
Nos casos específicos da Hungria e da Polónia, ambos apresentam, como evidenciado por Drinóczi (2020, 2-9) e Drinóczi & Bień-Kacała (2020, 174-177), modelos de Estados de Emergência solidamente consolidados em termos legais. Ainda assim, tal não foi refletido na prática [22].
Na Hungria, «o Estado de Emergência trouxe poderes acrescidos ao executivo, e levou à militarização da resposta» (Molnár, Takács & Harnos 2020, 1169) [23]. Como evidencia a análise realizada por Molnár, Takács & Harnos (2020), através das várias intervenções perante o seu eleitorado, Orbán personalizou a sua pessoa, recorrendo a diversos elementos comunicativos, tanto de linguagem como visuais, de modo a aumentar a sua credibilidade e politizar [24] uma narrativa que queria propagar. Por outro lado, Orbán, munido dos poderes do Estado de Emergência, conseguiu aprovar uma lei que lhe permite a extensão por tempo indefinido desse mesmo Estado sem que seja necessária a aprovação parlamentar (Gómez 2021, 7; Hegedus 2020) – o que não respeita a proposição de temporalidade exigida constitucionalmente. Ademais, o Primeiro-Ministro introduziu duas novas ofensas no Código Penal, que tinham como sanção a pena de prisão por cinco anos, nomeadamente: a difusão de desinformação, de uma “verdade distorcida” em relação à emergência viral; e a obstrução à implementação de uma qualquer medida preventiva referente à Covid-19 (Hegedus 2020; Gómez 2021, 7) e à saúde (Orzechowski, Schochow & Steger 2021, 147). Contudo, não existia definição do que seria considerado desinformação, pelo que o Estado poderia deter qualquer pessoa que difundisse uma qualquer informação que não fosse ao encontro do interesse estatal [25]. Além disso, o próprio abuso do Estado de Emergência por parte da Hungria pode atestar-se pelo facto de, desde 2015, o país já ter criado dois novos tipos de Estado de Emergência (Drinóczi 2020, 10).
A Polónia, por seu lado, agiu de forma explicitamente abusiva nas Eleições Presidenciais. Embora a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE), que supervisiona os processos democráticos, tenha afirmado, após as eleições, que a votação tinha refletido uma cobertura tendenciosa na televisão estatal (apud Orzechowski, Schochow & Steger 2021, 148), o Supremo Tribunal Polaco considerou as eleições válidas. Além disso, a Polónia foi acusada de limitar o direito de liberdade de expressão dos representantes da profissão médica e dos meios de comunicação privados independentes polacos. A 20 de março de 2020, o Ministério polaco da Saúde emitiu uma carta em que proibia consultores e epidemiologistas de expressar a sua opinião sobre o vírus ou sobre a reação dos serviços de saúde pública à pandemia. Embora o governo tenha afirmado que a proibição deveria prevenir a divulgação de informações falsas, a comunidade médica na Polónia reconheceu a proibição como uma limitação de opiniões independentes na sociedade e na profissão médica que envolvessem críticas ao estado dos cuidados de saúde polacos ou realçassem os perigos de realizar uma eleição durante a pandemia, sendo que aqueles que se expressavam publicamente apenas o poderiam fazer sob consulta prévia dos diretores do seu hospital (Orzechowski, Schochow & Steger 2021, 148).
5. nota final
Por último, deixa-se como sugestão de um possível estudo futuro a perceção das consequências da pandemia na prossecução do Art. 7º do TUE nos casos da Polónia e da Hungria [29] tendo em conta todo o contexto singular envolvente, que apenas poderá ser analisado aquando do seu término.
Para citar este ensaio:
Borges Carvalho, Ana. 2021. “A Declaração do Estado de Emergência e a Violação do Rule of Law” Palimpsesto. www.palimpsesto.online/ensaios/a-declaracao-do-estado-de-emergencia-e-a-violacao-do-rule-of-law.
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